重大变革!多省发文:不再强制监理,由建设单位自管! 2020-05-09
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专题解读
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工程项目取消强制监理

近日,天津市住建委等十二部门联合印发通知,将实施“清单制+告知承诺制”改革。其中针对社会投资低风险项目取消强制监理。

此前,广州、北京、成都、天津、上海、厦门已相继发文,部分工程项目不再强制要求进行工程监理。那么截止目前,全国已有7省市取消强制监理。

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l  监理行业为什么需要深化改革?

众所周知,一个建筑的落成,离不开建设单位,设计单位,监理单位,施工单位的共同努力,每个单位都在里面承担着重要的作用。

 

建设工程监理是受建设方的委托,依据国家的相关法律法规以及项目工程的各项设计文件对整个工程实施的监督与管理。理论来讲,工程监理应贯穿于项目活动的全过程,但目前我国国内应用最多的还是施工阶段的监理,而设计阶段的相对较少。从服务内容上讲,监理是一种高知识化的技术服务。它按照的是公正、独立、自主的原则,公平的维护建设方与设计方,施工方的合法权益。监理的重要性无需赘述,作为工程质量把关的重要环节,监理如果没有很好的履行职责,那么这个工程的建筑质量就实在堪忧了。

 

监理行业存在的本意就是监督工程施工的依据(合同、设计等)是否满足要求,施工过程是否按照施工依据组织的施工,施工的结果是否满足设计和施工验收规范的要求。监理是以独立第三方的身份存在,公平公正地履行职责,监理的结论是社会责任、工程保险责任及法律责任的依据,带有一定的政府监督职能的延伸。

 

从1998年中国借鉴西方经验建立起工程监理制度至今已有30余年历史。自2014年深圳开始监理制度改革,社会工程全部取消强制监理,并提出将非强制监理范围逐步扩大至政府工程以来,监理市场化的脚步渐行渐近。目前已有深圳、上海、北京、天津、山西、厦门、广州、成都等多个省市部分工程不再强制实施监理。2019年,雄安新区也提出用工程质量保险制度代替工程监理制度,由行政性要求转变为市场化,实行自我管理,由建设单位承担工程监理的法定责任和义务。

 

强制监理是管理体制改革早期采取的辅助性、过渡性手段。由于当时市场尚不够成熟完善,改革需要借助行政措施强势推进。随着经济发展和市场化水平进一步提高,强制监理将不可避免地将呈现范围缩小、力度消减、逐步脱离之势;最终回归市场,由市场机制决定和调节工程监理。但随着建设单位和社会发展对工程管理服务水平的要求越来越高,建设监理长期停留在施工阶段已不能适应改革发展的新形势。一些监理企业的确存在轻视自身建设、违规操作承揽项目、恶性循环式竞争、服务质量不尽人意、企业同质化严重等问题。与此同时,工程业主行为不规范、政府监管不到位、监理法规某些方面不够完善等长期存在的问题;都需要通过大刀阔斧地深化改革加以解决。

 

l  工程监理有哪些职责和主要工作内容?

监理的主要工作内容由三个方面,第一个方面是帮助建设方控制投资、控制进度、控制质量。所谓控制投资,就是在工程的每个阶段,如投资,设计,施工,竣工,努力把投资控制在限额以内,并及时的纠偏,保证目标的实现。 进度控制就是严格把住建设的时间关,要统筹各阶段的工作内容,程序,时间等关系,编制进度计划,并时刻坚持实际进度情况,及时发现影响工期的不利因素,并纠正偏差,确保工程按时完工。控制质量就是让项目满足国家的法律法规,技术规范,设计文件及其他相关规定,让建设工程这件特殊的产在功能,使用,寿命,安全,经济等性能上满足各项需要,确保工程的质量,要将质量无小事的理念贯穿于整个工作过程。

 

第二个方面是管理合同,管理安全,管理风险,合同的管理是监理的重要工作内容,项目监理过程也是监理单位对施工合同的管理过程。安全的管理,一是工程的质量是否合格,二是施工人员的安全是否得到保障,风险的管理,是对可能发生的风险的预测分析评估工作,并作出处理,以实现目标。三个管理是监理工作的重要内容。

 

第三个方面是协调,主要是施工时的协调,因为工程的建设牵扯方方面面,建设单位、施工单位、分包单位、政府行政主管单位等等等等,监理应当在其中发挥自身的协调作用,利用具有各方面技术的专业人员来确保项目的有效运行。

 

总而言之,监理单位在一个项目工程建设中的作用举足轻重,无论是作为建设方,还是监理单位本身都要重视监理的角色地位,使得项目的建设质量得到保证。

 

l  如何看待“非必须监理项目自我管理”?

第一,要走出“取消强制监理”的地方政策解读误区,更好发挥监理的作用。作为改革开放带来的一项工程建设领域重要制度性成果——“建设监理制”已经发展了30年,这一制度在改变工程建设传统“二元结构”,让专业人做专业事,确保建设工程质量安全、有效实现项目投资效益等方面发挥了不可或缺的作用。

 

随着工程建设领域全面深化改革的不断推进,部分地区为改善营商环境,对由《建筑法》授权、原建设部2001年出台的《建设工程监理范围和规模标准规定》(以下简称《规定》)以外本身就允许建设单位自我管理的工程项目再发文,提出所谓的“监理非必须”。然而,一些人为了博眼球,故意混淆视听、偷换概念,将其解读为“取消强制监理”。如果真正取消强制监理,也不可能是由某个省(市)甚至当地的行政主管部门作出决定,这是违反《建筑法》的。

 

其实,全国大多数地区并未下发此类文件,其实践做法是按照《规定》要求对此类项目是否监理交由建设单位自行选择,地方政府本来就未要求对这些项目实行“强制监理”。因此,行业内外应走出“取消强制监理”的政策解读误区,不要因此影响工程监理人员抓工程质量安全等工作,让建设监理制度发挥它应有的作用。

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第二,要全面看待“非必须监理项目自我管理”的利弊,深化监理制度改革。部分地区发文强调“非必须监理工程”,一方面,笔者认为这是一件好事,既有利于营商环境的改善和建设行政主管部门“放管服”改革的推进,又有利于激发建设、施工等各方责任主体抓工程质量和安全生产的内生动力,还有利于工程监理行业将有限的人才资源集中到实行强制监理的工程项目中去,更好发挥监理作用,提高行业效益。

 

另一方面,此类工程不实行监理,在某种程度上会对工程质量、施工安全等产生一定影响,但影响总体可控。原因在于,工程施工一般由建设、施工、监理三方围绕项目各项目标的实现,形成“三位一体”工程质量安全共建共管的格局,这是一个分工合理、各司其职、各尽其责、相对稳定的制度构架。工程监理有其自身的制度体系和管理要求,一般而言,监理人员对于工程质量标准特别是强制性标准掌握的尺度和把控力度较建设单位技术人员会高一些。因此,在这种制度构架中,项目建设相对平稳,各项目标易于实现。

 

同时也应看到,此类项目缺少工程监理的影响也能做到总体可控。主要有三个方面原因:一是此类项目投资主体大多是民营资本,客观而言,投资商花自己的钱、办自己的事,他们会更重视项目建设的质量安全;二是此类项目规模较小、结构简单、施工难度不大,只要建设单位有一支较为专业的管理团队,是可以控制好工程质量的;三是由于缺少工程监理,建设行政主管部门也会加大对此类项目的监管力度。需要注意的是,要进一步明确和落实好建设单位的首要责任,失责追究一定要到位。

 

面对不断出现弱化监理作用的信号,监理行业自身也应更加清醒,如何进一步建立业外人士对行业的信任?如何提高自身顺应市场变化的能力?如何扛起工程监理应该肩负的职责?如何重振从业人员的信心、提升行业应有的地位、加强行业诚信体系建设和自律性管理、增强行业造血功能?这些问题正摆在我们面前。

 

第三,要提升监理核心功能,增强监理行业发展信心。工程监理的核心作用是确保项目建设的质量和监督工程施工的安全,围绕这两项重要职能,行业应挖掘监理潜能,发挥监理优势,坚持制度自信。建设监理制是我国工程建设领域的一项重要制度创新,这项制度在过去30年中发挥了重要作用。我们有理由相信,其在国家治理体系和治理能力现代化进程中,也将发挥更大的作用。

 

与此同时,建设监理制的工作内涵和服务外延也需要进行调整和改革。工程监理无法做到“万能”,工作的重心应聚焦在工程质量和施工安全这两项核心目标上,并成为法定职责;质量和安全以外的工作完全可以交给市场,由市场进行自由选择。这样,工程监理既能解决好建设单位普遍关心的工程质量问题,又能履行好建设工程安全生产的监理职责。

 

在工程建设组织实施方式改革过程中,监理行业应尽快走出带有强制监理保护的“舒适区”,适应市场变化的需要,增强行业危机意识和创新能力,用现代科技装备升级传统监理手段,用“互联网+监理”提高监理效能,用“智慧监理+高品质服务”提升行业价值,唯有如此,行业才能持续发展。

 

总之,监理行业要善于抓住新一轮制度改革的机遇,以自身主动的“变”来应对政策调整的“新”,苦练内功,提升行业核心竞争力,迎接市场新选择。相信在工程建设领域全面深化改革的大背景下,工程监理行业将勇于竞争、善于转化,在全过程工程咨询事业的推进中,必将争当先锋,发挥更大作用。

 

l  “取消”强制监理,工程质量管理“有紧无松”!

回看监理行业发展历程,自1998年以来,从试行到强制实施,是解决建筑工作侧重竣工质量而不重视监管问题的历史选择;如今从强制实施到试水改革,则是解决监理工作难以发挥独立性第三方作用问题、推动工程质量管理模式多元化的创新选择。

 

1.  取消强制监理,工程质量管理不会弱化

取消强制监理并不意味着取消监理,从试点地区的制度安排看,厦门、广州都明确建设单位可自主决策选择外部监理单位;取消强制监理更不意味着削弱工程质量管理,六地纷纷提出了建设单位自管、建筑师团队管理、购买全过程工程咨询服务、购买工程质量潜在缺陷保险等替代方案,广州还强调法定监理职责由建设单位承担。

 

不难发现,取消强制监理实则将监理由行政性要求转变为市场化选择:通过营造公开的市场竞争环境,倒逼监理企业以建设工程专业化监督管理服务水平求生存、以质量监督能力谋发展,进而促进监理行业的深层次改革;长远来看能够强化工程建设监理企业、工程建设咨询公司等社会监理单位的角色作用,推动工程质量管理体系步入优化轨道。

 

2.  取消强制监理,工程监理制度创新深化

在推动监理走向市场之外,2019年9月国务院转发住房城乡建设部《关于完善质量保障体系提升建筑工程品质的指导意见》既强调要“创新工程监理制度”,也围绕“履行政府的工程质量监管责任”首次提出“探索工程监理企业参与监管模式”。

 

就前者而言,北京、上海、厦门在缩小强制监理范围后着手试点的全过程工程咨询和建筑师负责制,以及以雄安新区为先行的“逐步推行工程质量保险制度代替工程监理制度”,都致力于以创新制度作为配套措施完善工程质量管理体系,也为工程监理制度创新指引了方向:一方面可以回归制度初心,向建筑师主导的全过程工程咨询转型;另一方面可以聚焦现有优势,向专业化的工程质量检查控制角色转变。

 

就后者而言,广州市在缩小强制监理范围后试行的政府购买服务委托监理,以及此前安徽、吉林等省推行政府购买服务方式开展工程质量监督检查和第三方检测工作,都是政府向社会力量购买服务加强建筑工程质量监督工作的创新之举,也为监理企业参与政府质量监督提供了路径。

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3.以创新手段强化工程质量管理

建设工程质量管理的宏观策略包括行政手段、经济手段和技术手段三种,除了创新工程监理制度外,近年来我国以三者为切入点进行了一系列创新。

 

利用行政手段平衡参建主体的权力、责任、利益,是政府履行工程质量监管责任的主要途径。其中较为亮眼的引导政策包括:推进工程质量标准化管理,实现质量管理关口的前移;试点住宅工程质量信息公示制度,实现质量监管的公开透明;通过建立工程质量评价体系试点评价结果与质量诚信体系、考核体系、市场监管体系等的挂钩,提高参建各方主体质量意识。在正面强化外,责任追究也是政府职能的重要体现:通过建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究制确保工程质量责任可追溯,通过建设工程责任主体质量安全黑名单制度倒逼参建各方依法履行质量管理职责。

 

利用经济手段落实参建各方主体质量责任,是市场经济发展对工程质量管理提出的必然要求。一方面,近年来我国着力建立符合国情的工程质量保险制度:运用工程质量潜在缺陷保险的浮动费率机制激励参保企业提高质量责任心,借助第三方力量提高工程质量风险管理水平;应用职业责任保险落实工程咨询(投资)、勘察设计、监理、造价等领域职业资格人员的质量责任。另一方面,政府还侧重加强市场与现场联动,通过构建“建筑市场”和“施工现场”间的制约机制发挥“优胜劣汰”的市场机制作用。

 

利用技术手段提高工程质量监管效能,则是信息时代向工程质量管理提出的最新要求。一方面,应用BIM(建筑信息模型)、装配式建造等建筑技术,引入工程技术服务机构深化质量管控成为近年来的政策焦点;另一方面,全面推行“互联网+监管”模式也是2019年以来的政策热点,如福建省住建厅开发启用的“质量安全日常监督动态系统”,利用“互联网+”技术实现了工程项目建设的过程监控;上海、北京、江苏、海南建立的工程质量潜在缺陷保险信息平台,也有助于住房城乡建设监管部门、保险监管部门强化质量风险管理。

 

在逐步取消强制监理的同时,我国更在创新工程监理制度的基础上创新了工程质量管理体系。因此取消强制监理不仅不会导致现行工程质量管理的失控,而且在创新措施逐步落地的情况下,能够促使工程质量管理体系多元改革。对于监理行业而言,以监理服务水平求得生存、以质量管理能力谋得发展才是不变的前进方向。

 

以下附最近7省市取消强制监理的政策发文核心内容,请参阅!

 

l  全国各地已有7省市取消强制监理!

1.  山西

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4月2日,山西省住建厅发布《关于进一步完善房屋建筑和市政基础设施工程监理管理工作的通知》。

1、除了以下工程,其他项目可不实行工程建设监理,实行自我管理,由建设单位承担工程监理的法定责任和义务。

国家重点建设工程、总投资额在3000万元以上的大中型公用事业工程、关系社会公共利益、公众安全的基础设施及学校、影剧院、体育场馆项目,建设规模5万平方米以上的住宅建设工程、利用外国政府或者国际组织贷款、援助资金的工程等。

2、依法可不实行工程建设监理,办理施工许可时,不再提供监理单位有关资料。

3、推行多种模式监理。

鼓励有条件的小型项目试行建筑师团队对施工质量进行指导和监督的新型管理模式。

建设单位委托具有监理资质的工程咨询服务机构开展项目管理或全过程工程咨询服务的项目,在监理资质许可的范围内可不再委托监理。

1.  广州

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2020年3月,广州市住建局下发通知,明确社会投资简易低风险工程建设项目,不要求强制外部监理,试行政府购买服务委托监理。

1、简易低风险项目不要求强制外部监理:建设单位可通过聘请具有建筑学、工程学或者建设工程管理类专业大学本科及以上学历的专业技术人员担任内部工程师,履行监理职责。

2、住建局通过政府购买服务的方式确定10家监理单位,配置进施工许可证申报系统。建设单位如需聘请外部监理单位,可在市施工许可证申报系统申报施工许可证时,按照既定规则选择。

3、社会投资简易低风险工程建设项目:

私(民)营、外商和港澳台企业投资或投资占主导的

宗地内单体建筑面积小于2500平方米、建筑高度不大于24米

年综合能耗1000吨标准煤以下,功能单一、技术要求简单的新建普通仓库和厂房,且不生产、储存、使用易燃、易爆、有毒、有害物品或危险品。

自2020年3月10日起施行, 试行1年。

1.  北京

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2020年2月20日,北京市住建委发布《关于优化本市建设单位工程建设管理工作的通知》,3月1日起执行。

1、建设单位具备管理能力的,可不聘用工程监理:

地上建筑面积不大于10000平方米;

建筑高度不大于24米,功能单一、技术要求简单的社会投资新建、改扩建项目及内部装修项目(地下空间开发项目和特殊建设工程除外);

 

总投资3000万元以下的公用事业工程(不含学校、影剧院、体育场馆项目);

建设规模5万平方米以下成片开发的住宅小区工程;

无国有投资成分且不使用银行贷款的房地产开发项目。

注:在2018年4月23日北京市住建委印发的《关于进一步改善和优化本市工程监理工作的通知》(京建发〔2018〕186号)中,仅提出后三类项目可不实行工程建设监理。前面两类项目,为此次新增。

2、对可不聘用工程监理项目,建设单位不具备管理能力时,可通过购买工程质量潜在缺陷保险、由保险公司委托风险管理机构的方式对工程建设实施管理。

无独有偶,2019年1月11日,河北雄安新区管理委员会也发布了《雄安新区工程建设项目招标投标管理办法(试行)》,其中第四十四条指出“结合BIM、CIM等技术应用,逐步推行工程质量保险制度代替工程监理制度”,引起业内人士广泛讨论!

1.  成都

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1、部分社会投资项目,不再强制要求进行工程监理。

总建筑面积不大于5000平方米、建筑高度不大于24米、功能单一、技术要求简单、地基基础简单的建设项目。

园区内符合区域规划环评且不涉及危险化学品等需要特殊审批的总建筑面积不大于20000平方米的厂房、仓储、研发楼等生产配套设施项目。

2、鼓励有条件的建设单位实行自管,或全过程工程咨询服务。

3、建设单位实施自管模式的社会投资项目,在办理施工许可时不再提供监理单位有关资料。

5.天津

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2019年1月3日,天津市住建委发布《市住房城乡建设委关于进一步优化房屋建筑和市政基础设施工程监理工作的通知(征求意见稿)》,对部分工程项目可不实行监理公开征求意见:

总投资额不满3000万元的市政基础设施工程,建设规模不满5万平方米的成片开发的住宅小区工程,可以不实行监理。

鼓励建设单位选择全过程工程咨询服务。

一名注册监理工程师可以同时担任多个项目的总监理工程师,但最多不得超过三项。

6.上海

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2018年3月20日起,社会投资的“小型项目”和“工业项目”中,不再强制要求进行工程监理。

建设单位可以自主决策选择监理或全过程工程咨询服务等其它管理模式。鼓励有条件的建设单位实行自管模式。

7.厦门

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1、“小型社会投资项目(符合区域规划环评且不涉及危险化学品等需要特殊审批的建筑面积不大于20000平方米的厂房、仓储、研发楼等生产办公设施项目),原则上不再强制要求进行工程监理。

2、建设单位可以自主决策选择监理或全过程工程咨询服务等其它管理模式。

3、鼓励有条件的建设单位实行自管。